鲍燕敏诉无锡市城市管理行政执法局不履行行政处罚法定职责一案

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  江苏省无锡市中级人民法院

  行政裁判书

  (2011)锡行终字第0029号

  上诉人(原审原告)鲍燕敏。
  委托代理人周红霞,江苏泰伯律师事务所律师。
  委托代理人鲍仲良。
  被上诉人(原审被告)无锡市城市管理行政执法局。
  法定代表人席永清,该局局长。
  委托代理人许家庆,无锡市城市管理行政执法支队副支队长。
  委托代理人阳学周,江苏崇宁律师事务所律师。
  原审第三人无锡市海兰房产开发有限公司,地址在无锡市惠山经济开发区堰新路318号517室。
  法定代表人赵卫东,该公司董事长。
  委托代理人舒畅,北京市大成律师事务所无锡分所律师。
  原审第三人无锡市柯兰物业管理有限公司,地址在无锡市广石家园100号。
  法定代表人徐敏华,该公司执行董事。
  委托代理人周华宝,该公司副总经理。
  鲍燕敏诉无锡市城市管理行政执法局(以下简称市城管局)不履行行政处罚法定职责一案,前由无锡市滨湖区人民法院于2011年5月16日作出(2011)锡滨行初字第0002号行政判决,判决驳回原审原告的诉讼请求。宣判后,原审原告鲍燕敏不服,向本院提起上诉。本院于2011年6月13日受理后,依法组成合议庭,并于2011年6月29日对本案进行了公开开庭审理,上诉人鲍燕敏及其委托代理人鲍仲良、周红霞,被上诉人的委托代理人许家庆、阳学周,原审第三人无锡市海兰房产开发有限公司(以下简称海兰公司)的委托代理人舒畅,原审第三人无锡市柯兰物业管理有限公司(以下简称柯兰公司)的委托代理人周华宝,均到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
  原审判决认定事实如下:原审原告居住于本市山水湖滨一期259号101室,259号楼侧面紧邻该小区3号车库的进出通道。2005年12月31日,无锡市建设局作出《关于山水湖滨花园(B区)竣工验收备案通知》,所附竣工图标示本案诉争的山水湖滨一期的3号车库至蠡踪桥之间的辅道道路已经建成。2008年1月,快速内环金城西路段改造,该道路属于市政道路,是内环道路工程的附属部分。由于道路中央采用分隔带,车辆自苏锡路口向西进入山水湖滨花园,需至经贸路掉头后方可,全程约3.5公里。为解决山水湖滨花园业主的出行困难,2008年7月海兰公司请示市政府暂时保留中央隔离带在山水湖滨花园小区入口处的道口,待山水湖滨二期竣工后统筹解决永久性出入交通。2010年2月28日,海兰公司向市规划部门出具一份说明,内容为市重点办在快速化改造施工图中设置了一条下穿骂蠡港桥(即指蠡踪桥)下6米宽的通道,作为掉头通道,利用现状,在骂蠡港桥两侧开设辅道,其中南侧辅道(即本案中3号车库北侧的辅道)及桥下6米宽通道在2006年山水湖滨一期竣工验收时已经建成,市重点办盖章并确认事实属实。2009年4月,海兰公司将蠡踪桥下土路用水泥浇平并清除桥洞内杂物,准备开通山水湖滨3号车库至辅道,经桥洞到快速路对面。在此过程中,居住于山水湖滨一期259号101室房屋的鲍燕敏及该幢楼的其他业主进行阻拦。2010年4月12日,市城管局接到鲍燕敏举报,内容为海兰公司未办理《建设工程规划许可证》违法施工,将3号地下车库打通,改造成穿越金城路,连接山水湖滨二期的汽车公共通道。市城管局接举报后,向海兰公司进行调查,并向滨湖区规划局发函了解小区连接蠡踪桥河边道路的规划情况。2010年4月23日,滨湖区规划局回函市城管局,说明“蠡踪桥西堍下穿蠡踪桥的连接道路在原山水湖滨一期小区规划设计中就已经确定,并已部分实施。金城路快速化改造工程启动后,为方便居民出行,经市重点办与原开发单位协商,由原开发单位按原小区规划建设了该条下穿蠡踪桥的连接道路”。市城管局经内部审批,认为鲍燕敏举报事实不属违法施工,建议不予立案。之后,该局以电话的形式答复鲍燕敏投诉事实不成立,不予处理;5月10日,又将滨湖区规划局的回复函邮寄给鲍燕敏。
  另查明,柯兰公司于2009年11月,就物业公司开通蠡踪桥下南北匝道汽车通道之事,向小区业主发放意见征询函,得到约69%业主的同意。鲍燕敏等部分业主不同意并阻扰,该通道至今未通行。
  原审庭审中,鲍燕敏明确其诉讼请求要求市城管局履行法定职责,依法责令原审第三人停止违法的建设施工并限期改正的建设行为,是指海兰公司2009年4月建造的3号车库至蠡踪桥之间的辅道。
  原审法院认为,《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》是无锡市人民政府依据《中华人民共和国行政处罚法》制定的地方性规章,适用于无锡市市区范围。其中第四条规定“市城市管理行政执法部门是市人民政府行使城市管理相对集中行政处罚权的职能部门,按照本办法规定的权限,制止、查处和纠正违反城市管理法律、法规、规章等规定的行为,并独立承担法律责任”;第九条规定“市城市管理行政执法部门行使下列职权:……(二)依照城市规划管理方面的法律、法规、规章的规定,制止、查处、纠正违反城市规划管理规定的行为”;第二十九条规定“市城市管理行政执法部门在查处违法建设时,应当就违法建设对城市规划的影响程度征求规划行政主管部门的意见,根据《违法建设规划影响认定书》作出行政处罚决定”。因此,鲍燕敏认为市城管局未依法履行查处违法建设的法定职责,致使该建设行为侵犯其相邻权而提起行政诉讼,符合法律的规定。
  《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定:在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程许可证。原审原告认为海兰公司2009年4月未取得规划许可建设了3号车库北侧连接蠡踪桥的辅道。根据本案证据材料,该条道路始建成于2005年11月,在山水湖滨小区一期竣工验收时就已经存在,只是当时并未作为小区与外部之间的通道。在2009年4月左右,海兰公司应市重点办要求清理、整修蠡踪桥桥洞内原有土路面,铺设水泥并拟开通该路段,以解决山水湖滨花园全体业主出行金城快速路的困难,并不存在原审原告投诉的新建辅道的情形。只是该路面修整后客观上与前面的辅道共同形成小区内车辆通往外部道路的通道。市城管局经调查后认定海兰公司未实施违法建设道路的行为,不予立案查处,并无不当。关于3号车库北侧的辅道与蠡踪桥下穿道路共同形成小区内车辆通往外部道路的通道后,可能形成的噪音、空气污染等影响和侵害原告相邻权的事实,可以作为原审原告与被诉行政行为之间存在法律上利害关系的前提,是原审原告提起行政诉讼的理由。市城管局在接到原审原告举报后,已依照法定程序在规定期限内陆续展开了相应的调查和处理工作,并以电话形式告知原审原告举报事实不成立,之后又邮寄滨湖区规划局的情况说明,程序基本合法。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(一)项之规定,判决驳回鲍燕敏的诉讼请求。
  上诉人上诉称,首先,被上诉人在没有查实是否存在规划许可证的情况下,仅凭规划部门的情况说明就不予立案,过于草率;其次,被上诉人在不予受理的情况下,没有出具不予受理决定书并送达投诉人,违反了法定程序。综上,请求撤销原审判决,判令被上诉人依法履行法定职责,由被上诉人承担本案诉讼费。
  被上诉人答辩称,市城管局在接到举报后,作了调查询问笔录,并查阅了相关材料,并向规划部门发函,在收到规划部门的回函后,查明所举报的道路在山水湖滨一期小区竣工时已经存在,对举报情况不予受理。此后向上诉人电话告知了不予受理的情况,并将规划局的情况说明邮寄给上诉人。一审法院认定事实清楚,适用法律正确,请求驳回上诉,维持原判。
  原审第三人海兰公司答辩称,一审法院认定事实清楚,适用法律正确,请求驳回上诉,维持原判。
  原审第三人柯兰公司答辩称,一审法院认定事实清楚,适用法律正确,请求驳回上诉,维持原判。
  原审被告向原审法院所提交的证据材料有:1、鲍燕敏的举报材料及相关新闻报道材料;2、调查询问笔录及照片;3、海兰公司提供的合法手续及相关资料,包括金城路快速化改造工程的《建设工程规划许可证》及附件、金城路施工图设计说明书、市建设局作出的锡建总(2007)145号、锡建开(2005)79号文件、海兰公司《关于保留金城(快速路)道口的申请》、蠡湖泰德新城二期B区的锡规建许(2004)第26号《建设工程规划许可证》及山水湖滨竣工图,用以证明争议道路原已存在,原告举报的违法建设行为不存在;4、向滨湖区规划局征求意见的函及反馈的《关于下穿蠡踪桥连接道路有关情况说明》;5、内部处理审批表;6、电话告知处理结果的录音,书面邮寄给鲍仲良的《情况说明》。
  原审原告向原审法院所提交的证据材料有:1、2009年4月12日部分业主的公开信,说明3号车库连接辅道的道路尚未建成;2、2010年2月2日新闻报道材料,说明海兰公司将车库通道改为小区通道的建设行为未得到规划局的变更批准;3、2010年3月2日部分业主向市规划局的举报信;4、2010年4月12日部分业主向市城管局的举报信;5、市城管局回复的《情况说明》;6、现场照片,说明违法施工行为对其造成的侵害;7、房产证明,说明原审原告系违法施工行为的受侵害人。
  原审第三人海兰公司向原审法院所提交的证据材料有:1、锡规建许(2004)第26号《建设工程规划许可证》;2、锡建开(2005)79号《关于山水湖滨花园》B区竣工综合验收备案的通知、竣工图;3、海兰公司《关于保留金城(快速路)道口的申请》;4、海兰公司出具给市规划监察支队的《情况说明》及蠡踪桥名称说明;5、滨湖区规划局《关于下穿蠡踪桥连接道路有关情况说明》;6柯兰公司向市政府提交的《关于尽快解决山水湖滨居民出行方便的请示》;7、金城路快速化改造工程二标段道路平面设计图;8、金城路快速内环彩图;9、地字第320201200800003《建设用地规划许可证》及定点图。
  原审第三人柯兰公司向原审法院所提交的证据材料有:业主征询意见表及统计结果。
  上述证据材料均已随案移送本院。
  本院经审查,原审判决认证正确,认定事实清楚。
  本院认为,根据《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》(以下简称《办法》)第四条的规定,“市城市管理行政执法部门是市人民政府行使城市管理相对集中行政处罚权的职能部门,按照本办法规定的权限,制止、查处和纠正违反城市管理法律、法规、规章等规定的行为,并独立承担法律责任”。《办法》第十六条规定,“市城市管理行政执法部门应当建立和完善投诉、举报制度,向社会公布投诉、举报联系方式。对投诉、举报应当进行登记,及时核实处理。市城市管理行政执法部门应当为投诉、举报人保密;有明确投诉、举报人的,应当自受理之日起30日内将处理结果反馈投诉、举报人;情况复杂的,经本机关负责人批准,可以适当延长办理期限,但延长期限不得超过30日。法律、法规另有规定的,从其规定。”根据上述规定,市城管局接到投诉、举报后应当依法处理,但《办法》又将被举报事项是否违反城市规划的认定权赋予规划部门,规定市城管局在处理中应征询规划部门的意见,由规划部门对是否违反城市规划作出认定后,市城管局再决定如何处理。本案中,市城管局在2010年4月12日接到鲍燕敏举报后,就所举报的事项进行了相应的调查,并向规划部门发函了解相关规划情况。2010年4月23日,滨湖区规划局回函市城管局,说明“蠡踪桥西堍下穿蠡踪桥的连接道路在原山水湖滨一期小区规划设计中就已经确定,并已部分实施。金城路快速化改造工程启动后,为方便居民出行,经市重点办与原开发单位协商,由原开发单位按原小区规划建设了该条下穿蠡踪桥的连接道路”。在接到规划部门回函后,根据规划部门的认定,市城管局决定不予立案处理,符合《办法》的相关规定。此后,市城管局以电话形式告知了上诉人对其举报予以调查、处理的情况,之后又邮寄了规划部门的回函,程序基本合法。如上诉人认为存在违反规划的情形,可通过其他法律途径予以救济。
  综上所述,原审判决认定事实清楚,程序合法,适用法律正确,应予维持;上诉人的上诉理由无事实和法律依据,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,判决如下:
  驳回上诉,维持原判。
  二审案件受理费人民币50元,由上诉人鲍燕敏负担。
  本判决为终审判决。

  审  判  长  何  薇
  代理审判员  王  强
  代理审判员  雷  遥

 

  二○一一年八月十二日

  书  记  员  崔晓萌

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